渔业工作主要存在问题和建议

省海洋与渔业执法总队 王友喜

（2019年6月26日）

一、渔港建设问题

渔港建设作为一项重大民生工程，直接关系到渔民群众生命财产安全和渔业生产安全。同时，渔港建设是当前打造渔港经济区、在渔业领域落实中央关于“福建高质量发展赶超计划”的重要阵地。我省也启动“三区四核百港”计划，根据渔港规划，到2025年。我省将建设渔港198个，其中新建渔港131个，提升改造和整治维护渔港67个，渔船就近避风率提高到93%。目前，渔港建设的最大问题是资金和用海审批两方面困难：

（一）渔港建设资金缺口大

2016年起，中央取消了中心及一级渔港建设国家扶持资金，除少数民间资本注入渔港经营性设施建设外，省级财政扶持和市县两级配套资金是渔港建设资金的主要来源(目前主要依靠省级财政）。根据本次人大执法检查及我局4月对各地渔港建设专项检查，发现多地配套资金难以落实。为了调动地方参与建设的积极性,缓解省级渔港资金压力，确保渔港建设资金到位，需请省人大帮助协调各级政府解决渔港建设资金问题，保障“三区四核百港”计划顺利实施。

（二）渔港建设用海审批难以落实

国二级以上渔港是我省重要民生工程，也是国家正式发布的规划所列的重要建设项目，建议省人大协调国家发改委、农业部及自然资源部，将我省列入国家规划的渔港建设项目参照“国家重大战略项目”执行用海审批，由我省一揽子报自然资源部同意后实行省内按权限审批，确保国二级以上重大渔港项目建设按规划推进。

二、机构改革后相关履职衔接问题

政府机构改革以来，多数沿海市的县一级海洋与渔业局撤销，渔业管理职能转移，特别是县一级渔政执法机构转隶归属不统一（有的转隶到农业农村部门，有的转隶到自然资源部门），由于其他部门的执法机构不属于按行业归口的海洋与渔业执法总队下属纵向“一条线”，导致部分省局和市局渔业管理方面的政令比照改革前执行效率明显降低，直接影响沿海区域渔业管理工作绩效。此外，部分具体工作牵头部门理不顺。泉州、莆田、漳州、福州等沿海多地反馈采砂等执法工作已是其他部门的管理职责，由于省里是执法总队（或我局）牵头，市政府将此工作仍部署在市级海洋与渔业主管部门和执法支队，执法支队也未收到相关职能部门的行政执法委托书，在未确认执法主体合格的情况下开展执法活动，执法机构自身存在执法主体合法性问题，一旦发生行政诉讼等，都有败诉风险。

建议：协调省政府督促县级各承接渔业管理职能的主管部门高度重视渔业管理工作并按照三定切实履行渔业管理各项职能；同时，相关部门认真梳理需要各级海洋与渔业执法队伍代为履行的执法事项，做好行政委托授权工作，确保执法主体合格，形成执法合力，共同维护海洋与渔业管理秩序。

三、涉渔“三无”船舶违法行为成本偏低。

近年来，沿海各地的沙滩船厂擅自建造未经批准的渔船，渔业执法机构没有法律依据可以查处这些造船企业，职能部门之间也因认识上的不同和协调问题，致使源头的造船企业违规行为得不到有效的查处，“三无”船舶的非法建造现象屡禁不止。这些“三无”船舶脱离监管，无序捕捞，使用的是国家明令禁止的渔具，或者为非法捕捞提供后勤服务，对渔业资源的破坏力极强，导致渔获物种类组成低质化、低值化现象日益严重。一些大中型“三无”船舶非法改装，伺机赴敏感海域从事采捕红珊瑚等违法活动，酿成涉外事件，引起中央和省委、省政府领导的高度关注。另外，还有一些小型的涉渔“三无”船舶为生计型渔民所有，他们属于弱势群体，家境困难，非法捕捞和养殖是家庭生存、生计的唯一经济来源，当地政府和执法部门普遍认为，考虑到历史原因和社会现实，如果不解决他们的实际困难，而采取简单的取缔清理行动，容易激发社会矛盾，造成群体性事件，当地政府和执法部门从维稳出发，难下决心，加大了“三无”船舶的取缔难度。由于现有的立法缺少对涉渔“三无”船舶缺乏准确的定义、处置此类问题的条款，造成打击乏力，守法者的效益明显低于违法者，客观上助长了渔业违法行为。

建议：加快修订完善福建省实施<中华人民共和国渔业法>办法》，明确涉渔“三无”船舶的定义、处罚主体，增加没收、拆解等处置条款以及渔获物处置等指导性意见，相应提高量刑标准，为进一步打击整治渔业违法违规活动提供有力的法律法规保障。同时，将整治涉渔“三无”船舶工作列入社会治安综合管理内容进行考核，以此推动沿海县（市、区）政府切实承担起属地管理责任。

四、渔业执法保障能力仍显不足

海上执法不同于陆上执法，不仅任务繁重，而且具有特殊的岗位特点。一是工作环境艰苦。执法船员常年工作生活在活动空间狭小、生活单调的船艇上，既要克服“高温、高湿、高盐、高噪音”等海上恶劣环境的影响，还要面对海上风高浪急、晕船呕吐、变化无常等自然环境风险。二是工作强度巨大。海上执法任务繁重，有时船艇刚返港，新的任务又下达，船员顾不上休整又要出海。执法人员每年有一半时间要工作生活在海上，每个航次少则5-7天，多则20天以上，最长单航次出海时间长达87天。三是工作任务危险。执法船除受到海上气候变化影响外，执法人员还时常遇到铤而走险违法违规渔船的暴力抗法威胁，执行海洋维权任务时，也存在发生冲突的危险性。目前，渔业执法船员出海津补贴没有列入特岗范围，无法领取特岗津贴，伙食津贴标准执行的是原省劳动厅、省财政厅下发的《关于调整渔轮船员伙食津贴标准的复函》（闽劳综〔1999〕1号）的规定，该规定标准较低，已很难适应当前物价水平，影响了执法队伍的稳定和船员积极性的发挥。

建议：为确保我省执法船员出航和伙食补助有据可依，更好地执行海上执法任务，恳请省政府牵头组织省人社厅、省财政厅、省海洋渔业局共同研究出台相关政策，联合行文规范全省执法船员出航和伙食补助标准。各市、县（市、区）执法船员出航和伙食补助由各地参照上述标准执行，并自行解决经费来源。

五、养殖水域确权问题

滩涂、浅海以及内陆水域养殖业是我省渔业发展的命脉，渔业法对养殖水域规划和确权均有明确规定，我省养殖确权（养殖证颁发）工作由县一级政府作为行政许可实施。养殖水域确权也是长期保有渔业基本水域的重要措施，也是是推行养殖规划制度的重要抓手。我省养殖水域发证工作推进不够理想，2018年底审计署对我省进行审计指出，渔民水域滩涂养殖发证登记进度不及国家目标要求的六分之一。虽然这项工作已经持续近10年时间，但是我省养殖发证登记工作进展极其缓慢，和上级部门要求差距甚大，这些突出问题既有部分地方政府考虑核发养殖证将影响今后对水域滩涂的征用和补偿原因，更主要的是由于各级主管部门对养殖发证工作推动不力、没有持续强化一抓到底。根据省海洋渔业局部署，2019年底完成养殖水域滩涂规划范围内的发证登记率要达到95％以上，目标任务完成时间还剩下半年。

建议：省人大协调各级政府特别是县区级政府要高度重视，积极推动，严格按照《渔业法》和《水域滩涂养殖发证登记办法》的规定，对符合发证登记条件的养殖者，应尽快予以发证。

六、渔船安全管理

海上自然条件恶劣，风险较高。据统计我省安装北斗、AIS终端的渔船有6000多艘，但在福建省海洋与渔业应急指挥决策系统上可以看到船码一致的渔船数量不到实际在海上作业渔船的10%。渔船为逃避监管随意更改这些设备的MMIS码或者擅自关机，执法部门查处缺乏法律依据，导致渔业主管部门投入巨资建设的监管系统失去应有的作用，应急处置决策困难，渔船越界作业、伏季休渔期间违法出海作业的科技监管效果大打折扣。一旦在海上发生险情，主管部门无法获悉情况并及时组织有效救助。

建议：装船载终端信息平台，实现渔船全天候、全时段、全区域的实时定位、通信、遇险报警和天气、海浪等信息服务接收等功能，彻底解决了渔船出海后“看不到、听不见、管不着”的问题，给渔船安全监管提供强有力的技术支撑，同时也提升了渔船的安全性能。

七、渔政执法保障方面：

一是渔政执法基础设施建设明显改善

“十二五”期间建造了一批300吨以上大中型执法船和内陆渔政执法快艇，在维权巡航、海上联合行动等行政执法中发挥了重要的作用，缓解了我省执法船艇不足的问题。在执法基地建设方面，省总队福州和东山维权执法基地验收交付使用，平潭东澳省级渔政执法码头及陆域部分已在建设中，宁德、莆田、泉州支队执法码头项目已完成选址，初步解决了全省执法船舶长期无后勤保障的困难。

二是渔政执法队伍建设明显提速

执法机构改革稳步推进。目前全省已形成了一支上下对应的海洋与渔业综合执法队伍，省总队、沿海支队和大队分别按照副厅、副处和副科建制，沿海地区设立中队延伸至一线渔港。2015年4月，省委编办批准组建省总队直属四支队，强化执法队伍准军事化管理，为推动制度管队建设创造条件。执法队伍专业化水平提高。随着海洋与渔业执法重要性的提升，综合执法工作量剧增，海洋与渔业执法队伍规模与水平得到充实。目前，全省拥有执法人员1700多人，较2010年增加400余人。开展案例分析、专题培训等形式，提高了执法人员专业知识与综合素质。大力推进教育培训。积极开展军事训练，切实提高执法人员综合素质。近年来，选派执法管理干部参加上级部门组织的培训班；举办渔政渔港监督、渔船检验等各类培训，参训人数达数千人次；与中国海洋大学联合举办了海洋监察方向研究生班，着力培养高层次、复合型、应用型的海洋综合管理专业人才。